DIRETO AO PONTO.
Esta nova decisão da SG/CADE reforça a dificuldade de enquadrar infraestruturas privadas de meios de pagamento como essential facilities, sobretudo em mercados marcados por multi-homing e alternativas operacionais viáveis. O posicionamento da autoridade também sugere que o ecossistema de pagamentos no Brasil permanece estruturalmente dinâmico, com rápida evolução tecnológica e níveis de concentração que não sustentam, por si sós, preocupações de dominância.
Nesse contexto, nossa leitura desta decisão é de que diversos segmentos do setor apresentam grau relevante de contestabilidade, o que tende a limitar preocupações concorrenciais tanto em operações de M&A quanto na análise de estratégias comerciais mais agressivas.
A Superintendência-Geral do CADE recomendou, pela terceira vez, o arquivamento do Inquérito Administrativo instaurado em 2019 a partir de representação do Banco Safra e da SafraPay contra a Adyen. A decisão ainda pode ser objeto de recurso no âmbito administrativo.
O interesse do caso vai além do resultado. A instrução ampliada determinada pelo próprio Tribunal – que avocou o processo em outubro de 2023 justamente por entender que os pontos centrais não haviam sido suficientemente explorados – produziu um conjunto denso de dados empíricos sobre o ecossistema de gateways e adquirência no Brasil. Esse material indica de forma abrangente como a autoridade concorrencial enxerga o setor de meios de pagamento no momento e provavelmente vai influenciar o exame de operações de M&A e condutas futuras.
HISTÓRICO PROCESSUAL
A investigação acumulou cinco rodadas de instrução e três recomendações de arquivamento ao longo de seis anos. O primeiro arquivamento ocorreu em dezembro de 2022. As Representantes pediram reconsideração, apresentaram parecer econômico próprio e conseguiram nova rodada de instrução — mas a SG manteve a conclusão em agosto de 2023. Novo recurso, mesma resposta do Superintendente-Geral. Foi então que o Tribunal avocou o processo por unanimidade, sinalizando desconforto com a profundidade da análise até então realizada.
A SG respondeu com uma instrução muito abrangente: 44 agentes de mercado, Banco Central, as quatro principais bandeiras, cinco associações setoriais e questionários digitais padronizados. O resultado foi o mesmo (arquivamento), mas com fundamentação substancialmente mais robusta. O precedente, portanto, deve ser lido como produto dessa instrução específica, não apenas como reiteração dos arquivamentos anteriores.
OS MERCADOS E POSIÇÃO DOMINANTE
A análise considerou dois mercados relevantes de abrangência nacional: gateway de pagamentos, e adquirência. Em gateway, a Adyen detém entre 10 e 20% do mercado em valor transacionado, ficando atrás da Stelo (50–60%) e do Pagar.me (20–30%). Em adquirência, sua participação nunca superou 10% no período 2019–2023, em mercado historicamente disputado por Redecard e Cielo, com crescimento relevante de Stone e PagSeguro. Nos dois casos, a empresa fica abaixo do patamar (safe harbor) de 20% que gera a presunção de posição dominante.
A ausência de dominância foi condição necessária, mas não suficiente, para o arquivamento. O que diferencia esta nota técnica das anteriores é a profundidade com que a SG tratou os elementos qualitativos do mercado, em especial o fenômeno do multi-homing.
MULTI-HOMING COMO EIXO DA ANÁLISE
Parece-nos que o dado mais relevante desta instrução é o multi-homing: a prática de estabelecimentos (merchants) utilizarem simultaneamente múltiplos gateways ou adquirentes. Os números apurados são expressivos: 77% dos estabelecimentos consultados pelo CADE já operam com mais de um gateway; 91% afirmaram poder substituir um fornecedor com viabilidade técnica; 59% utilizam conexão direta com adquirentes, sem intermediação de gateway.
Em mercados digitais, multi-homing é variável competitiva central porque reduz o risco de lock-in e enfraquece narrativas de controle de acesso. A lógica é direta: se o insumo pode ser contornado, complementado ou substituído na prática corrente, a caracterização de “infraestrutura essencial” fica muito comprometida. A SG utilizou esses dados como evidência indireta (e determinante) de ausência de indispensabilidade.
O argumento é reforçado pela arquitetura tecnológica do setor. APIs abertas e padronizadas reduzem o custo marginal de integração, facilitam interoperabilidade e diminuem fricção de troca. Nesse ambiente, o multi-homing foi visto não apenas como estratégia de alguns agentes mais sofisticados, mas um traço estrutural do mercado como um todo.
“ESSENTIAL FACILITY”
A tese central do Safra era que o gateway da Adyen seria infraestrutura essencial para acesso a determinados lojistas de grande porte no e-commerce, e que a recusa de integração equivaleria, portanto, a bloquear o acesso a um insumo indispensável. A SG afastou o enquadramento com base em quatro elementos: ausência de dominância, existência de alternativas operacionais, multi-homing disseminado e ausência de exclusividade ou bundling.
O resultado do exame da SG parece correto. O caminho analítico, porém, merece leitura qualificada (especialmente caso se pretenda usar este precedente em outros contextos):
A teoria da essential facility é fundamentalmente contrafactual: a pergunta relevante não é se o mercado hoje comporta alternativas, mas se seria possível replicar ou substituir o insumo em um cenário em que seu controlador exercesse poder de monopólio plenamente. Isso exige análise estrutural (custo de duplicação da infraestrutura, economias de escala, efeitos de rede, tempo necessário para que uma alternativa viável se torne operacional em escala etc.). A instrução não tratou desses elementos de forma circunstanciada, apoiando-se predominantemente em respostas declaratórias dos próprios agentes de mercado (do estilo survey), o que é metodologicamente distinto de dados comportamentais observados de forma independente ou de modelagem econométrica. Uma empresa pode declarar que trocaria de gateway diante de um aumento de preço, mas isso não significa que trocaria de fato, no mesmo prazo e ao mesmo custo. E como se verá adiante, os respondentes têm incentivos próprios que contaminam as respostas.
Há três ressalvas metodológicas merecem registro:
Amostra enviesada para players sofisticados. Empresas com capacidade técnica para responder a ofícios formais do CADE são, por definição, as de maior porte e maturidade operacional — as que mais facilmente operam múltiplos gateways via API. Merchants menores, que dependem de soluções pré-integradas e simplificadas para acessar o e-commerce, ficaram sub-representados. A tese de dependência estrutural faz mais sentido exatamente para esse segmento, que a metodologia de questionários formais sistematicamente deixa de fora.
Multi-homing formal versus volume concentrado. A existência de integração técnica múltipla não implica necessariamente divisão equilibrada de volume transacionado. Um estabelecimento pode tecnicamente operar com três gateways e concentrar 90% do volume em um deles. Os dados da instrução não parecem ter distinguido essas duas dimensões.
Viés estratégico das respostas. Concorrentes de gateway têm incentivo declarado em afirmar plena substituição pois estão competindo pelos mesmos clientes. Adquirentes incumbentes também preferem que o CADE não intervenha com obrigações de compartilhamento, pois um precedente nesse sentido poderia eventualmente recair sobre eles. O instrumento declaratório, sem “triangulação” com dados comportamentais ou análise econométrica, não controla esse viés adequadamente.
Nada disso invalida a conclusão do caso concreto – gateways, no estágio atual, provavelmente não se amoldam à tese de essential facility independentemente da metodologia. O risco está no uso irrefletido do precedente em contextos estruturalmente distintos. Em ambientes onde multi-homing seja limitado, alternativas técnicas sejam menos acessíveis ou efeitos de rede sejam mais intensos, a abordagem desta instrução seria insuficiente.
IMPLICAÇÕES PRÁTICAS
M&As. O caso consolida a percepção de que gateway é “mercado contestável” no estágio atual. Participações abaixo de 20% dificilmente sustentarão tese de dominância isolada, e o argumento de multi-homing tende a reduzir o risco de remédios estruturais em aquisições moderadas. A ressalva é importante: o argumento de contestabilidade depende de dispersão real de mercado.
Integração vertical. A decisão reafirma que verticalização, por si só, não gera dever automático de interoperabilidade. A ausência de dominância foi determinante para afastar a tese de obrigação de integração. Para operações envolvendo combinação de gateway, adquirência e serviços correlatos, os elementos que continuarão centrais são: existência de alternativas técnicas reais, preservação de multi-homing, ausência de exclusividade contratual e participação consolidada não concentrada. Caso a integração resulte em concentração relevante em múltiplas camadas simultaneamente, a análise tende a se tornar mais rigorosa.
Grupos financeiros integrados. Bancos e instituições que operam em diversas camadas do ecossistema – crédito, adquirência, subadquirência, gateway, antifraude – devem ler o precedente com cuidado. O fato de um segmento isolado não apresentar dominância não exclui análise mais abrangente de alavancagem entre mercados, subsídio cruzado e impacto cumulativo de participação relevante em múltiplas camadas. A decisão é favorável no sentido de não ampliar o conceito de essential facility, mas não imuniza estruturas integradas de escrutínio concorrencial mais abrangente.
Perspectivas. O precedente deve ser lido como reflexo do estágio atual de maturidade e dispersão do segmento de gateways, não como um framework geral para análise de infraestruturas de meios de pagamento, muito embora possa ser um excelente ponto de partida para isso. Por exemplo, a decisão é silente sobre o impacto do PIX e das iniciativas de open finance na dinâmica competitiva. Esse silêncio é relevante. O PIX e o open finance são infraestruturas reguladas e operadas sob supervisão direta do Banco Central, o que adiciona uma camada de complexidade institucional ausente no caso Adyen: eventuais disputas de acesso envolverão não apenas a autoridade concorrencial, mas também o regulador setorial, com competências e instrumentos próprios que nem sempre se alinham com a lógica antitruste. À medida que essas infraestruturas amadurecem e criam novas dependências entre agentes, a questão de quem controla acesso a quê voltará à pauta (provavelmente com estruturas de mercado menos dispersas e efeitos de rede mais intensos do que os observados no mercado de gateways). A metodologia utilizada pela SG nesta infindável instrução pode não ser suficiente para esses casos.
Timing. A duração do processo – aproximadamente seis anos – é , por si só, um dado relevante. Independentemente do resultado, investigações dessa natureza produzem efeitos competitivos indiretos: elevam custo regulatório, consomem recursos gerenciais e introduzem incerteza prolongada. Em mercados digitais de rápida evolução, o tempo é também variável concorrencial e é imprescindível que o CADE melhore este tempo de resposta para não se mostrar obsoleto.